Sancties in de bijstand en het gevaar van sociale uitsluiting

Sancties in de bijstand en het gevaar van sociale uitsluiting

Het instrumentarium voor de activering van bijstandsgerechtigden wordt soms aangeduid met ‘wortel’ en ‘stok’. Het eerste staat voor faciliteiten zoals arbeidsgerichte trainingen, sollicitatiecursussen, werkervaringsplaatsen en dergelijke. Het tweede is de prikkelende tegenpool en doelt met name op werk-gerelateerde sancties die volgen op het niet voldoen aan één van de verplichte ‘wortel’ activiteiten. Binnen het dominante activeringsperspectief worden werk-gerelateerde sancties uitsluitend opgevat als instrumenten die zien op de verhoging van de arbeidsparticipatie en die daarmee bijdragen aan de actieve insluiting van bijstandsgerechtigden. In deze bijdrage betoog ik aan de hand van eigen onderzoek naar het sanctiebeleid in 25 Europese verzorgingsstaten (waaronder 23 EU lidstaten) dat werk-gerelateerde sancties in de bijstand (ook) het gevaar van sociale uitsluiting met zich brengen.

 

Activeringsperspectief versus rechtenperspectief

Sociaal juristen hebben weinig in te brengen in nationale en het Europese activeringsbeleid. Vanuit de academische wereld wordt dit beleid vooral gevoed door economen en beleidswetenschappers wier ‘neutrale’ instrumentele benadering focust op de verhoging van de arbeidsmarkt participatie. Een sprekend voorbeeld hiervan is het Europese beleid van ‘actieve insluiting’. Hoewel sinds 2008 de bescherming van sociale rechten een belangrijke pijler van dit beleid is geworden, lijkt de Europese Commissie niet geïnteresseerd in de mogelijke negatieve effecten van activeringsinstrumenten op het inkomen. Eigenlijk zijn er steeds twee smaken: of het activeringsbeleid is effectief, want het draagt bij aan de arbeidsmarkt participatie van bijstandsgerechtigden, of het is niet effectief (want het draagt niet bij aan de arbeidsmarktparticipatie). In het laatste geval is het beleid weliswaar niet goed, maar ook niet slecht. Het levert gewoon weinig (of niets) op. Behalve wellicht een tijdelijke besparing op de uitkering, hetgeen op nationaal niveau vaak al reden genoeg is om niet-werkend beleid te handhaven. Als sociaal jurist bezie ik het activeringsbeleid graag (mede) vanuit een normatief perspectief. Door te focussen op de bescherming van sociale rechten maak ik me met name zorgen over het feit dat activeringsbeleid, wanneer het niet werkt ook tot gevolg kan hebben dat de gesanctioneerde bijstandsgerechtigde voor kortere of langere tijd zonder inkomen komt te zitten.

Het fundamentele recht op minimale middelen van bestaan

Anders gezegd, zodra je met een andere bril naar hetzelfde onderwerp gaat kijken, rijzen nieuwe vragen. In hoeverre wordt bijvoorbeeld het fundamentele recht op minimale middelen van bestaan geschonden door het opleggen van een werk-gerelateerde sanctie? Het toezichthoudend orgaan op het Europees Sociaal Handvest laat aan duidelijkheid weinig te wensen over. Haar Conclusies komen er kortgezegd op neer dat clausules in de bijstandswetgeving die zien op werk-gerelateerde sancties strijdig kunnen zijn met het recht op minimale bestaansmiddelen. Hiervan is in ieder geval sprake indien de Verdragsstaat heeft nagelaten om passende hardheidsclausules te implementeren.

Verzachtende clausules

Dit brengt me op een tweede vraag die pas relevant wordt wanneer we met de bril van het sociaal recht naar werk-gerelateerde sancties kijke; namelijk in hoeverre bevat de wetgeving maatregelen die de effecten van een werk-gerelateerde sanctie verzachten. Naast de hierboven genoemde hardheidsclausules, kan je denken aan (discretionaire) regels op grond waarvan aan de beslisser een eigen beoordelingsruimte wordt gelaten om de beslissing te nemen op de sanctie niet op te leggen (discretionaire ruimte) en aan regels op grond waarvan de sanctie wordt ingetrokken op het moment dat de gesanctioneerde bijstandsgerechtigde aangeeft h/zij aan zijn/haar verplichtingen zal voldoen (inkeerregel). Vanuit het oogpunt van de bescherming van fundamentele sociale rechten zou je menen dat, nationale bijstandswetgevingen die hoge werk-gerelateerde sanctie maatregelen bevatten, deze ‘compenseren’ door verzachtende maatregelingen. Uit mijn onderzoek blijkt het tegenovergestelde het geval te zijn: hoe hoger de sanctie, hoe minder verzachtende maatregelen in de wetgeving zijn opgenomen.

Een betaalde baan, of financiële hulp uit informeel netwerk

Andere vragen die relevant zijn vanuit het oogpunt van de bescherming van fundamentele sociale rechten is de kans dat een gesanctioneerde bijstandsgerechtigde betaalde arbeid vindt of financiële hulp krijgt vanuit zijn sociale omgeving. Hierbij zij opgemerkt dat studies die concluderen dat werk-gerelateerde sancties een positief effect sorteren op de activering van uitkeringsgerechtigden, vrijwel allen betrekking hebben op ontvangers van een werkloosheidsuitkering die gemiddeld genomen een kortere afstand tot de arbeidsmarkt hebben. Bovendien zijn de studies uitgevoerd in landen met een relatieve lage werkloosheidscijfers. Uit mijn onderzoek blijkt dat de hoogste sancties worden opgelegd in de landen met de hoogste structurele werkloosheid en landen waarin sprake is van een hoge graad van ernstige materiële deprivatie (dus waarin relatief veel mensen wonen met zeer weinig materiele middelen van bestaan).

Gevaar van sociale uitsluiting

We zagen al dat nationale bijstandswetgevingen met hoge werk-gerelateerde sancties relatief weinig verzachtende clausules hebben opgenomen. Aangenomen dat

(1) de vooruitzichten van een gesanctioneerde bijstandsgerechtigde op betaald werk relatief laag zijn in landen met hoge werkloosheidscijfers en

(2) dat gesanctioneerde bijstandsgerechtigden woonachtig in landen met een hoge graad van ernstige materiele deprivatie meer moeite zullen hebben om financiële hulp te vinden in hun informele netwerk;

lijken landen die hoge sancties opleggen een hoog risico te lopen om het fundamentele recht op minimale middelen van bestaan te schenden. Met andere woorden, bezien we het Europese activeringsbeleid vanuit een rechtenperspectief, dan wordt duidelijk dat het beleid van ‘actieve insluiting’, evenzeer het gevaar in zich draagt van ‘sociale uitsluiting’.

Aanbevelingen

Vanuit het oogpunt van de bescherming van fundamentele sociale rechten verdient het in de eerste plaats aanbeveling om de bestaande bijstandswetgeving aan te vullen met een clausule dat de bijstand slechts mag worden verlaagd op voorwaarde dat het inkomen van de gesanctioneerde bijstandsgerechtigde zich bevindt op een waardig minimumniveau. Een aantal Scandinavische landen en Zwitserland, landen die opvallend genoeg juist onderaan de sanctieranglijst bungelen, hebben een dergelijke clausule al in hun wetgeving opgenomen. Vanuit het oogpunt van de bescherming van fundamentele sociale rechten zou er ook voor gekozen kunnen worden om – zoals bijvoorbeeld in Duitsland het geval is – de sanctie alleen toe te passen op een basis deel van de uitkering, waarbij onderdelen die zien op bijvoorbeeld de financiering van de huur, gas en elektriciteit, de partner en de kinderen worden vrijgelaten.  Dit laatste vergt in een groot aantal landen, waaronder Nederland, een aanzienlijke hervorming van het systeem van sociale bijstand. Tot slot, met een systeem van een basisinkomen  zou, mits voldoende hoog, eveneens het recht op voldoende middelen van bestaan zijn verzekerd.

anja2

Over de auteur: Anja Eleveld is als UD verbonden aan de Vrije Universiteit

Advertenties

Een gedachte over “Sancties in de bijstand en het gevaar van sociale uitsluiting

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s